Contra el ajuste fiscal y el desajuste presupuestal (I)

por  Antonio Elías (*)

El Poder Ejecutivo tiene plazo hasta el 30 de junio  para presentar la Rendición de Cuentas y el Balance de Ejecución Presupuestal. Esta es una instancia fundamental por dos razones: una, que al votarse el presupuesto en 2015 el equipo económico sostuvo – hecho inédito – que éste regia solo por dos años y que en 2017 se aprobaría el presupuesto para los años siguientes; otra, porque en 2018 rigen restricciones constitucionales (Art. 229) que impiden “crear cargos, determinar aumentos de sueldos y pasividades… en los doce meses anteriores a la fecha de las elecciones…”.

Es claro, entonces,  que la definición del presupuesto trianual agudizará las contradicciones entre el capital (con sus consiguientes contraposición de intereses sectoriales) y el trabajo (donde los más directamente afectados son los funcionarios del Gobierno Central). Todo ello enmarcado en las potencialidades y las restricciones que derivan de la estructura económica y las condiciones coyunturales.

De lo trascendido hasta ahora surge nítidamente que el gobierno solo pretende hacer modificaciones menores: no habrá un reordenamiento programático presupuestal, ni tampoco habrá modificaciones significativas en los recursos asignados. Lo que implicará, en esencia, la continuidad de las políticas de ajuste fiscal y desajuste presupuestal, a este tema se dedica esta nota y las siguientes.

1.- Lo que está en juego

El presupuesto y las rendiciones de cuentas anuales pueden entenderse como la cuantificación de un programa político que pretende realizarse durante un período dado de gobierno. Su importancia consiste en que resuelve la oferta de bienes y servicios que debe brindar el sector público, o, si se quiere, define qué demandas/necesidades van a ser satisfechas y quienes deberán pagar los costos, a través de tasas y tributos.

Las políticas presupuestales implican, fundamentalmente, organizar y realizar la prestación de bienes públicos (lo que no pueden comercializarse en el mercado); apoyar, coparticipar o producir directamente bienes privados (en particular, organizar y fomentar la producción de bienes meritorios como la educación y la salud); modificar la distribución de la renta y de la riqueza (a través de impuestos y subsidios).

El equipo económico ha prestado fundamental atención a la reducción del déficit fiscal por sus efectos negativos sobre las posibilidades de mantener el grado inversor; a la vez que ha dejado de lado, en buena medida, la incidencia positiva que puede tener el déficit en la reactivación económica a través del aumento de la demanda y sus  impactos en el nivel de actividad y la ocupación.

Dicha visión fetichista de la reducción del déficit fiscal como meta principal no considera, lo que es un error importante, que el resultado presupuestal no es un balance estrictu sensu, porque no describe las variaciones del patrimonio del Estado: solo refleja los recursos que se obtuvieron y los egresos que se realizaron independientemente de que sean inversiones o gasto corriente.

Es un principio aceptado que los gastos no deben considerarse en términos de la pérdida o la ganancia del Estado, sino más bien en función de los efectos que tales gastos tienen sobre el funcionamiento pleno y eficaz de la economía, como un medio para llevar al máximo nivel posible el ingreso real de la comunidad y regular la distribución de la riqueza.

Lo cual difícilmente pueda lograrse cuando sistemáticamente se toman medidas de ajuste fiscal que general desajustes presupuestales tales como la no reposición de personal, la reducción indiscriminada de los gastos y las inversiones que no se ajustan con la inflación, la reducción directa de inversiones ya presupuestadas, etc.

2.- El contexto económico de la pugna presupuestal  

La derrota electoral de los partidos políticos tradicionales no implicó una capitulación ideológica de la ortodoxia económica. Por lo contrario, el Frente Amplio (FA) desdibujó su programa histórico de cambios en el marco de una estrategia “realista” que incluyó una amplia política de alianzas para captar el voto del centro político.

El «país productivo» que impulsaba el FA como alternativa al llamado neoliberalismo, se transformó radicalmente cuando alcanzó el gobierno.  La potencial alternativa por izquierda se transformó en continuidad y  profundización del mismo modelo que se aplicaba desde hace varias décadas con un énfasis mucho mayor en la inversión extranjera directa (IED).

La conducción económica asume como premisas que: a) el crecimiento de un país depende de las inversiones (argumento indiscutible, aunque debería precisarse el tipo, calidad y objetivo de las mismas); b) en el país no hay ahorro disponible para realizar esas inversiones, más allá de las altas tasas de crecimiento del PBI; c) se requiere IED, para lo cual se plantean atraerlas con: estabilidad macroeconómica y de las reglas de juego; aval del FMI y el BM; tratados de protección recíproca de inversiones y tratados de libre comercio; y, fundamentalmente, los incentivos económicos directos, tales como, las exoneraciones tributarias, y la creación de Zonas Francas.

Todo lo cual ha generado un fuerte proceso de extranjerización de los principales recursos y el predominio del proyecto del capital transnacional con un nuevo formato político. Como contrapartida se pierde el control nacional del proceso productivo y se cuestionan aquellas decisiones estratégicas que podrían repensar el desarrollo nacional sobre bases más autónomas. Una suerte de “neocolonización” que atenta contra la soberanía  y modifica radicalmente nuestro entorno.

El “éxito” en atraer estas inversiones fue muy alto. La IED se concentra en los sectores productivos intensivos en el uso de recursos naturales (pasta de celulosa; industrias alimenticias –en especial cárnicas y farináceas- y arrocera).

El resultado estructural ha sido: primarización, extranjerización, mayor dependencia de la inversión extranjera y sustancial aumento de la vulnerabilidad del país a los cambios de la demanda internacional de materias primas.

En lo coyuntural, puede observarse que hay un cambio muy negativo en los resultados económicos a partir de 2015 que pone límites a una política de conciliación de clases que se vio favorecida, durante una década, por el  aumento significativo de los recursos de que dispuso el Gobierno debido a que las materias primas que exporta el país tuvieron precios mucho más altos que en períodos anteriores. Las condiciones económicas para llevar adelante esa política se han modificado sustancialmente en los últimos años.

En el siguiente cuadro se puede observar que: se redujo la tasa de crecimiento del PBI de 2010 a 2015, donde el crecimiento fue mínimo; el déficit fiscal aumentó durante el período alcanzando su mayor valor en 2016; las exportaciones primero se desaceleraron y luego directamente caen; la inflación ha sido alta y creciente; el desempleo aumentó; el salario real redujo su tasa de crecimiento y debe tenerse en cuenta que el aumento del salario del sector privado ha sido mayor que en el sector público; por su parte el desempleo creció de 6% en 2013 a 7,8% en 2016.

En dicho contexto se redujeron los recursos para distribuir en la conciliación de clases y el gobierno decide que los costos los pague el trabajo y no el capital. Con ese objetivo aplica un ajuste fiscal gradual que afecta negativamente a los hogares de los trabajadores – sean estos ocupados, desocupados o pasivos – tanto en el ingreso monetario como en el acceso y calidad de los bienes y servicios que presta el Estado.  Este ajuste fiscal se presenta en dos versiones: una, explícita a través de leyes presupuestales; otra, encubierta, a través de medidas indirectas.

En lo inmediato se ha conocido que el Ministerio de Economía y Finanzas presentó sus proyecciones para el corriente año a la Comisión de Bolsa y Valores de Estados Unidos (SEC, por su siglas en inglés), en dicho reporte  se estima un crecimiento del PBI de 2%, una reducción del déficit fiscal al 3,3% y una inflación anualizada entre 7% y 8%.

Dichas estimaciones  positivas del gobierno se contraponen con algunos datos preocupantes tales como el crecimiento del desempleo a 9%, en marzo, cifra que no se alcanzaba desde setiembre de 2007. Lo que, en parte, podría explicarse por las dificultades en los sectores de la construcción y la industria que son los que generan más empleo. Un tema no menor, es el reiterado cierre de empresas que se arrastra desde 2015, entre otras, Ecolat, Schreiber Foods, Fripur, la automotriz Chery, Fanapel, La Spezia.

El contexto económico internacional, por su parte, sigue siendo muy incierto en particular por las imprevisibles acciones del gobierno de Donald Trump – tanto en lo que refiere a la economía de los Estados Unidos como a su relacionamiento con el resto del mundo- . En la región la situación de Brasil es cada vez más crítica, está en juego la continuidad de Michel Temer acusado, como tantas otras figuras políticas, de corrupción, lo que obviamente está afectando a la economía brasileña. Lo cual incidirá, a su vez, negativamente en la economía Argentina y, por supuesto, una y otra afectarán la economía uruguaya.  .

3.- Primeras señales  

Según trascendidos de prensa el Presidente Vázquez habría dado los siguientes lineamientos a su gabinete: a) objetivo fundamental, reducir el déficit fiscal de 3,9% para no perder el grado inversor; b) las prioridades fijadas fueron: educación, sistema de cuidados, vivienda y seguridad, pero parecería que los posibles aumentos están reservados para la educación y el sistema de cuidados; c) en la medida que no habrá aumento de recursos recomendó mejorar la calidad del gasto y ejecutar el presupuesto asignado (a título de ejemplo el MIDES ejecutó solamente 84% de su presupuesto); e) realizar readecuación y reasignación de presupuesto al interior de los ministerios para fortalecer algunas políticas que se consideren prioritarias.

El Ministro de Economía, por su parte, sostuvo que no habrá modificaciones impositivas relevantes en la Rendición de Cuentas y que los aumentos en la recaudación se producirán, básicamente, por el incremento inercial asociado al crecimiento del producto.

En ese marco el Presidente habría afirmado que existe margen para seguir acercándose a los compromisos asumidos en el programa de gobierno.

Al respecto el Instituto Cuesta Duarte (ICD) presentó un documento técnico denominado “El dilema presupuestal” (1) en el que enumera y cuantifica una serie de objetivos del programa de gobierno que no habrían sido cumplidos, tales como, los siguientes: 6% de PBI para educación; 1% de PBI para I + D; Igualación del gasto de ASSE por persona al de las mutualistas; compromiso de inversiones presupuestales del plan quinquenal de vivienda.

En dicho documento el ICD sostiene que para avanzar en el cumplimiento se deberían tomar diversas medidas. Por un lado, están aquellas medidas que se podrían denominar administrativas, que puede tomar directamente el Poder Ejecutivo, tales como, redistribuir gastos (aunque acotan que el 90% ya está comprometido, lo que “muestra las dificultades para la redistribución del gasto”); reducir el déficit fiscal en una menor proporción (pero aclaran que “habría que estudiar las posibles consecuencias de reducir menos el déficit ya que el mismo se financia con deuda pública que hoy es el 60%  del PBI y de no reducirse tendría una presión al alza”; el uso de las reservas, “un porcentaje menor” de las mismas “pueden ser destinadas para realizar inversiones por única vez… por ejemplo en infraestructura”.

Por otro están las medidas que requieren modificaciones legales y que apuntan esencialmente a aumentar la carga impositiva al capital, tanto por el aumento de tasas como por la reducción de exoneraciones. EL ICD propone el aumento del Impuesto a la  Renta de las Actividades Económicas (IRAE) de 25% a 30% y que el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas con origen en el capital (IRPF II) sea progresional, con tasas diferenciales a mayores ingresos, al igual que sucede con el IRPF al trabajo.

En el caso del Impuesto al Patrimonio (IP) el documento señala que el mismo tiene amplias exoneraciones que llegan al 100% de lo que se recauda, que el mínimo no imponible a la tierra es excesivamente alto (un millón y medio de dólares), que los aforos sobre  los que se paga están desactualizados y que existe una política para reducir hasta prácticamente eliminar este impuesto a las personas físicas. Al respecto propone que se corrijan esas inequidades que lo desvirtúan.

Por último, el ICD propone abordar el tema de las exoneraciones tributarias las que cuantifica, en base a información de la DGI,  en 1.400 millones de dólares que deja de pagar el capital por IRAE, IRPF y Patrimonio. Aunque, al respecto, aclara que “aunque no tenga incidencia inmediata en la coyuntura del dilema presupuestal puede influir en plazos más largos”.

Evidentemente los lineamientos expuestos por el Presidente de la República  y el Ministro de Economía no incluyen las alternativas de financiamiento que realizó el ICD para que se cumpla con los compromisos programáticos del gobierno en temas cardinales para los trabajadores como la educación, la salud, la vivienda, etcétera.

El compromiso programático con la Educación no se cumplió

El seis por ciento para la enseñanza estaba en el programa de gobierno del Frente Amplio de 2005, en ese año la ANEP recibía un 2, 37% del PBI y la UDELAR 0,58%. Sumados 2,94%.

En 2015 la ANEP recibió 3,05% y la UDELAR 0,77%, en total 3,82%.  Muy lejos obviamente del 6%.

Para tratar de reducir la brecha ya desde 2005 se amplió el concepto “gasto educativo” incluyendo la Educación militar y policial, el Plan Ceibal, los Centros CAIF, CENFORES, el PEDECIVA, el Instituto Pasteur y la ANII. En 2005 el gasto educativo “ampliado” con estas incorporaciones llegaba a 3,19% del PBI y en 2015 llegaban a 4,56%. A la fecha habría llegado a 4,91%, según el informe del ICD.

Con estos datos es más que obvio que no existió la voluntad política – teniendo en cuenta que existió un crecimiento económico muy importante – para llevar a cabo este objetivo fundamental para el desarrollo del país y los niños y jóvenes, sobre todo los más pobres, están pagando el precio.

Lo señalado, con ser grave, es solo una parte de las diferencias, la brecha entre lo que el gobierno estaría dispuesto a votar en la Rendición de Cuentas y las demandas de los trabajadores son mucho mayores que lo que surge del documento elaborado por el ICD. En efecto dicho informe no incluye las múltiples demandas  de las diferentes organizaciones sindicales, en particular las de los funcionarios del  Gobierno Central cuyos ingresos, condiciones de trabajo y relaciones laborales  dependen directamente de lo que se apruebe en la próxima Rendición de Cuentas.

(*) Master en Economía, Director del Instituto de Estudios Sindicales Universindo Rodríguez (INESUR), miembro de la REDIU.
1) http://www.cuestaduarte.org.uy/investigacion/economia/otros-documentos/item/628-el-dilema-presupuestal.