Reformar la Enseñanza Secundaria
A partir de los cambios incluidos en la LUC, sobre la ley vigente (18.437) de educación, redacté un documento extenso al respecto, que también incluye un análisis y comentarios sobre propuestas de grupos académicos expuestos y publicados en fechas recientes. El presente artículo, constituye una versión resumida y adaptada del documento original.
Hace ya muchos años que en los medios académicos, sociales y políticos existe la convicción que el sistema educativo nacional exige cambios y con carácter prioritario la Enseñanza Secundaria. El foro sobre Encuentros por la Educación (Educación Secundaria), realizada en el Anexo del Palacio Educativo, el 11 de mayo del 2011, así lo demuestra.
Dijo Gerardo Caetano en dicho foro: “Creo con mucha convicción que no puede demorarse una profunda reforma en Enseñanza Secundaria […] Hace mucho tiempo que hablamos de esto pero la auténtica reforma sigue demorada” “Secundaria es el corazón de la reforma, porque el sujeto central de Secundaria, que no es otro que los nuevos jóvenes, es el más afectado por la crisis civilizatoria: Y acá de lo que estamos discutiendo es de eso, es de la exigencia de pautas civilizatorias.”
Por su parte Daniel Corbo expresó: “Este segmento educativo padece de una crisis de identidad, una crisis de fines […] un modelo institucional que está envejecido, concebido para otra realidad, para otro mundo, para otra sociedad, para otro alumno que ya no están.”
Luego se duele de como la idea de Varela de una enseñanza de gestión descentralizada, de una organización del sistema de abajo hacia arriba, donde tenían participación el pueblo y la familia y a idea de Figari de pensar una educación en la que se articularan el pensamiento y la acción, resultaron derrotadas en su época. Agrega su iniciativa de colocar a los centros educativos como el eje central y articulador del sistema y como centro de la acción pedagógica al estudiante.
I – Los cambios en el sistema educativo propuestos por la LUC.
Estos cambios conceptualmente pobres, no contribuyen a la reforma del sistema educativo. Por el contrario, conducen a perjudicar un clima de confianza colectiva a nivel nacional, que permita abrir caminos de acuerdos y propuestas.
En realidad nos conducen a un sistema educativo centralista y autoritario, según el cual todas las decisiones dependen, en forma directa, de la cúpula del MEC e incluyen una serie de desaguisados.
Hemos pasado de un Sistema Educativo Público en el cual el MEC “ni pincha ni corta”, al otro extremo, donde desaparece el carácter de público y, a partir de la formulación de un Compromiso de Política Educativa Nacional dictado por el MEC, éste decide y ejecuta sobre esta base toda la gestión y actividad educativa.
Veamos:
1) Se eliminan Consejos, creando Direcciones Generales, y por tanto se suprime la correspondiente representación docente en los Consejos desconcentrados. Se mantiene en el CODICEN, con 2 docentes en 5 integrantes, y esa mayoría de 3 propuestos por el MEC, se somete, antes de las venias y en el pleno del Senado, a una suerte de “juramento público” a ese Compromiso Política Educativa Nacional, cuyo contenido desconocemos, ritual que tiene un aire de gesto autoritario, desconfiado y algo ridículo.
2) Se suprime el Sistema Nacional de Educación Pública, el término “Pública” desaparece de los 14 artículos que lo mencionan en la ley vigente. El artículo 106 de la ley vigente, que crea la Comisión Coordinadora de Educación Pública, deja de ser Pública y se integra con representantes de la educación universitaria y primaria privada, y representantes del resto de diversas instituciones públicas, las universidades, INAU, INEFOP, Comisión Nacional de Educación Notarial y representantes de las instituciones de formación policial y militar. Queda pues claro que ya no se trata de la Coordinación de la Educación Pública como tal, sino que este nuevo conglomerado abarca a la educación privada y a otros integrantes sin conexión específica con el resto de la Educación Pública.
3) Se elimina el Instituto Universitario de Educación (IUDE) para la formación docente de todas las titulaciones y se crea un Programa Nacional de Fortalecimiento de la Profesión Docente en el ámbito de MEC, para promover el desarrollo de programas universitarios de formación docente: “Créase en el inciso 11 “Ministerio de Educación y Cultura” el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Profesión Docente”. Entre los fines que se le asignan se incluye: “C) Desarrollar en coordinación con el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, un sistema permanente de evaluación de la calidad docente, que sirva como sustento al desarrollo de políticas de acompañamiento y mejora”. La integración de INEED se altera drásticamente y se dirigirá por una Comisión Directiva de tres miembros designados por el Poder Ejecutivo, asesorada por una Comisión Consultiva de nueve miembros de carácter plural y consulta preceptiva.
A su vez, se inventa un procedimiento voluntario de reconocimiento de carreras de formación docente de carreras públicas no universitarias a cargo de un Consejo Consultivo en la órbita del MEC, integrado por personas que por sus antecedentes “aseguren independencia de criterio”.
En resumen, se elimina el carácter universitario de la formación docente, pero se crean programas universitarios de reconocimiento y de capacitación docente, en el ámbito del MEC, de carácter y gestión confusos y poco confiables.
4) Se crea, paralelo al vigente, un nuevo estatuto para el personal docente donde en las condiciones para el acceso o permanencia en un lugar específico se tomará en cuenta “el compromiso con una metodología de trabajo o un proyecto de centro”, para cuya evaluación el CDC de ANEP, podrá delegar en la Dirección General, expresión y fórmula que no parecen otorgar garantía alguna al funcionario docente.
5) Se suprimen, sustituyen o agregan conceptos, que podríamos agrupar, sin agregar comentarios, como correspondientes a un sesgo político:
- a) En el artículo 11 de la ley vigente, se sustituye libertad de enseñanza por autonomía técnica.
- b) En el artículo 14 de la ley vigente se elimina: ”No se suscribirá acuerdo o tratado alguno, bilateral o multilateral, con Estados u organismos internacionales, que directa o indirectamente signifiquen considerar a la educación como un servicio lucrativo o alentar su mercantilización”
- c) Elimina el artículo 40 de la ley vigente, sobre las líneas transversales que contemplará el sistema de educación, en cualquiera de sus modalidades. Entre las nueve líneas así suprimidas, figuran en primer y segundo lugar la educación en derechos humanos y la educación ambiental para el desarrollo humano sostenible.
d) Reitera sin fundamento, en dos artículos (59 y 75), lo que ya se incluye en el artículo 10 de la ley vigente, la libertad de enseñanza garantida por el artículo 68 de la Constitución.
II – Algunas conclusiones.
Creo que dos elementos graves, subyacen en las propuestas del LUC sobre educación. En primer lugar, el no reconocimiento de un Sistema Nacional de Educación Pública.
He trabajado durante los últimos 6 años en el Consejo Consultivo de Enseñanza Terciaria Privada, procurando buen entendimiento y armonía, entre la representación de la educación privada y la nuestra, pública. Ambas tienen sus autoridades, su estructura institucional y sus programas, una y otra deben ser respetadas, pero no confundidas. La educación pública ya no reclama el monopolio de la enseñanza, y la educación privada debe entender que lo público significa siempre beneficio para el país en su conjunto. Es decir, coordinar acciones e intercambiar recursos, ideas y propuestas, pero manteniendo cada quien su capacidad de creatividad y alta calidad académica. La eliminación de la palabra Pública, no es un error semántico sino, lamentablemente, la intención específica de lastimar y reducir la Educación Pública.
En segundo lugar es la desconfianza, hasta el rechazo, a la participación de los docentes, y cuando corresponda de los estudiantes, en la elaboración y gestión del quehacer educativo.
En efecto, se manifiesta en la expresión de una Senadora de la república: “No se puede ser trabajador y patrón al mismo tiempo. Las personas que tiene que ser evaluadas, formadas, que tiene que cumplir ciertas metas no pueden gobernarse a sí mismas”. Según trascendió tras estas convicciones se generaron dudas aun de mantener la representación docente en la ANEP, u otorgarla pero solo con voz. Esta expresión de “patrón” para calificar la participación de los docentes, y en su caso de los estudiantes, en la elaboración y gestión académica, constituye una torpeza, un gesto irrespetuoso, basado en la ignorancia. Corresponde recordar que la autonomía y el cogobierno, implican la integración de Consejos, con representantes de los órdenes electos de forma democrática; no direcciones unipersonales y autoritarias sobre la base de cargos políticos, las cuales sí pueden merecer el término de “patrón”.
Esa integración democrática fue el resultado y el eje dinamizador de la transformación de las Universidades en América Latina, desde su origen en Córdoba, 1918 hasta la fecha. ¿Puede sostenerse que esas realidades y resultados no son aplicables a la Enseñanza Secundaria y a sus profesores?
En lo personal soy partidario de que el Ministerio de Educación asuma responsabilidades y orientaciones generales con respecto al sistema educativo, lo cual no contradice la directa participación en la elaboración y gestión de las decisiones académicas de aquellos que día a día afrontan la tarea pedagógica principal, la enseñanza-aprendizaje de cada estudiante.
Debe existir un sereno equilibrio entre el poder político y una enseñanza autónoma, tal vez no sea siempre fácil, pero resulta imprescindible.
III – Otras propuestas respecto al cambio del sistema educativo. (GRE y Eduy21)
Luego de evaluar el severo retroceso que implican los cambios en el sistema educativo y su confrontación a la educación pública establecidos en la LUC, resulta pertinente presentar, en forma muy breve y general, los planteos de dos grupos de educadores que han expresado y publicado sus opiniones y propuestas con respecto al sistema educativo en el país. Creo que es hora que todos aquellos dispuestos a defender y mejorar la educación pública, lleguen a acuerdos y sumen esfuerzos para implementar la reforma de la educación pública que realmente requiere nuestro país, enfrentando las amenazas que se avecinan.
El Grupo de Reflexión sobre Educación (GRE) es un grupo de educadores organizados, elaboró y publicó una serie de 9 documentos sobre educación, ahora reunidos en el libro Punto y Seguido (2008).
El libro incluye un breve diagnóstico sobre situación y problemas de los subsistemas dependientes de ANEP y, desde el inicio, el GRE presenta un planteo muy amplio y ambicioso.
El documento expresa: “Consideramos que una planificación educativa fragmentada en sistemas (ANEP, Udelar, UTEC) y dentro de alguno de ellos por subsistemas y en base prioritariamente a problemas concretos e inmediatos a solucionar, no brinda la pertinencia, la relevancia y la coherencia interna que el país requiere para su educación.” (p.44)
Por tal razón, el objetivo del GRE es impulsar la elaboración de un Plan Nacional de Educación con un horizonte temporal que permita iniciar y consolidar los procesos de cambio que la realidad muestra y que la educación nacional prospectivamente va a requerir.
No es posible realizar un análisis comparativo de los documentos del GRE con otras propuestas, pues la mirada del GRE es hacia el futuro, y no formula un conjunto de ideas concretas de cambio para implementar ya.
Más adelante se nos explica qué es un Plan Nacional de Educación, sus objetivos y los pasos a seguir para su elaboración, análisis, discusión e implementación. Debemos suponer que generar ese Plan supondría un proceso largo y complejo, de plazos impredecibles.
El grupo GRE incluye educadores serios y valiosos, con la mirada puesta hacia el futuro. Considero que en estos momentos, sería muy útil y necesario, que sus ideas y propuestas se orientaran a articular y acordar con otros sectores de opinión, que con sus diferencias o discrepancias, contribuyan en conjunto a detener la ofensiva del LUC.
El grupo Eduy21, que surgió a partir del acuerdo de algunos académicos con formación específica en educación, ha formulado un conjunto de propuestas educativas concretas, correspondientes al tramo entre los 3 y los 18 años.
Las propuestas de Eduy21 tomaron estado público a través de la prensa escrita, presentación en foros, reuniones con sectores y líderes políticos y la publicación del Libro Abierto: propuestas para apoyar el acuerdo educativo. (2008).
En el Libro Abierto y en varios artículos periodísticos de sus principales dirigentes, se señalan y desarrollan las principales deficiencias de un sistema considerado en crisis, que en principio se pueden agrupar en tres grandes áreas: la situación de la educación media; la formación de los docentes y el diseño institucional.
Como indicadores de esa enseñanza media deficitaria en términos de inclusión, equidad y calidad enumeran: frecuencia de extra edad; déficit en la cobertura y desafiliación de la población adolescente; bajas y desiguales tasas de egreso y problemas de aprendizaje, que se incrementan entre la población vulnerable, de los quintiles socioeconómicos de menor nivel.
Se expresa que los docentes presentan escasa interrelación entre lo disciplinar y lo pedagógico y son sometidos a currículos altamente prescriptivos, poco orientadores y atiborrados de contenidos. Se incluye una referencia positiva respecto a la Universidad de la Educación que: “podría colaborar de manera decisiva a la configuración de una sociedad de aprendizajes. Su mandato, su funcionalidad y su legitimidad, no pueden provenir de la prórroga mecánica de la clásica función normalista que detentaba el título habilitante.” (L.A., p.25).
Sobre diseño institucional se expresa: “[…] hay problemas en materia de diseño institucional. Estos se manifiestan en la debilidad de liderazgo político y responsabilidad del Ministerio de Educación, las limitaciones en la capacidad rectora y de mando del Consejo Directivo Central (CODICEN), los problemas de gestión de los consejos desconcentrados, y la ausencia de autonomía en los centros educativos” (L.A., p.5). Eduy21 considera que esa ausencia de autonomía de los centros educativos sin posibilidades de protagonismo, constituye una importante traba al cambio en la educación.
En el esquema de diseño institucional se establece: ”[…] por debajo del Ministerio de Educación pero con autonomía técnica, se ubica la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), integrada por el CODICEN y por dos nuevos órganos: Consejo de Educación Básica (CEB) y Consejo de Media Superior (CEMS), que sustituyen a los actuales Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) y Consejos de Educación Secundaria (CES) y Técnico Profesional (CETP).” (L.A., p.18). Corresponde destacar que se mantiene la representación docente, en estos consejos y en ANEP.
Otro planteo importante en el diseño institucional de Eduy21, lo constituye la creación de la Agencia de Desarrollo y Evaluación Curricular y Pedagógica, bajo cuya responsabilidad se elaboraría un marco curricular dirigido a un perfil de egreso en el desarrollo de conocimientos y competencias, como eje vertebrador de la propuesta educativa en su conjunto. Ese marco “madre” vinculante, elaborado a partir de perfiles de egreso de competencias y capacidades, como objetivos finales de la educación, común a los estudiantes de 3 a 18 años, constituye un verdadero revulsivo en todo el sistema, tal vez significa la propuesta de mayor significado de Eduy21.
Pienso que los documentos de Eduy21, en los cuales encuentro varias coincidencias, ciertas dudas y alguna discrepancia, nos abren caminos atrayentes para su análisis, discusión y eventuales acuerdos.
El apoyo que recibió Eduy21 de algunos dirigentes políticos de sectores conservadores y la novedad de algunas propuestas, supone el riesgo de que estos cambios se adjudiquen a una orientación conservadora o a “modas” que se pretenden imitar. Es decir si constituyen políticas educativas válidas para mejorar nuestro sistema de educación pública o fórmulas de la derecha política; un evento similar al que sucedió con la tarea de Germán Rama. Pues más allá de su mal talante y de que fuera presidente del CODICEN (1995 – 2000) durante un gobierno del Partido Colorado, Rama elaboró e implementó propuestas para Primaria y Secundaria, aun útiles y vigentes. De las cuales cito: inicio escolar para niños de 4 años; escuelas de tiempo completo y evaluación de aprendizajes; cursos de capacitación en servicio para directores y maestros de dichas escuelas; creación del Bachillerato Tecnológico; creación de 6 centros regionales de profesores (CERP); programa de construcción de liceos en todo el país.
A pesar de estos resultados todavía vigentes, Germán Rama hoy “no existe”, nadie lo cita ni lo menciona. Los ataques anteriores con la acusación de conservador y “neoliberal”, y los silencios de hoy, resultan paradójicos. Rama incorporó en sus equipos de consulta y conducción a educadores de clara orientación progresista y en los fundamentos de sus propuestas se identifica una manifiesta preocupación por la relación entre educación y equidad social.
En realidad, lo que debemos analizar en cada caso, es si unos y otros tuvieron como objetivo central que este sistema público laico y gratuito, ofrecido a todos los integrantes de las nuevas generaciones, conduzca a una formación de alta calidad, para nuestros futuros ciudadanos.
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