Una solución y sus complejidades actuales por Lucía Abbadie, Laura Bozzo y Benjamín Nahoum *

El problema de la vivienda

 Una de cada veinte familias uruguayas tiene problemas de vivienda: porque carecen de ella y viven como agregadas; los materiales o dimensiones son inadecuados, o pagan un alquiler elevado para sus ingresos. Hoy hay diferentes soluciones al problema, pero algunas no llegan a una gran parte de la población.

Por ejemplo, con un ingreso familiar de $ 50.000, no es posible comprar una vivienda exonerada de impuestos a un promotor privado, porque se exige una entrada inicial de U$S 15 ó 20.000 y cuotas mensuales de $25 ó 30.000. Y este ejemplo no es excepcional: mucha gente, en especial jóvenes, está en esa situación.

Hace 50 años, cuando se aprobó la “Ley Nacional de Vivienda” (LNV), se creó una vía accesible para quienes tienen cierta capacidad de aporte (en ahorro o trabajo) y pueden abonar una cuota razonable, pero no lo que exige el Mercado: el cooperativismo de vivienda.

La solución cooperativa

La LNV creó dos modalidades de cooperativas: las de ahorro previo (CVAP) y las de ayuda mutua (CVAM). En ellas la gente es la que toma las decisiones, colectivamente (autogestión), asesorada por un equipo técnico interdisciplinario (IAT), y aporta parte del costo (hoy 15%), y el Estado presta el resto; en las CVAP el aporte de los socios se hace ahorrando (50% en forma previa y 50% durante la construcción) y en las CVAM, trabajando en obra. Las cooperativas de usuarios (propiedad colectiva) de ahorro previo están agrupadas en FECOVI, y las de usuarios de ayuda mutua en FUCVAM.

Las cooperativas proveen de alojamiento a sus socios construyendo viviendas por esfuerzo propio, ayuda mutua, administración directa o contratos con terceros y también proporcionan servicios complementarios a la vivienda. Las de ahorro previo pueden contratar una empresa para construir o hacer de empresa ellas mismas (administración o gestión directa), tomando todas las decisiones.

El cooperativismo de ahorro previo

El CVAP tuvo un gran desarrollo a principios de los ´70, cuando se construyeron o formaron la mayoría de los grupos existentes. Pero con la dictadura vino un cambio de política: se estimuló a las empresas privadas y se desalentó todo lo que fuera participación, y con ello a las cooperativas. Por eso el CVAP estuvo en el congelador de 1975 a 1987, no otorgándose nuevos préstamos ni personerías.

A partir de 1987 esos impedimentos se fueron levantando, pero el monto de los préstamos estatales se redujo y el costo de la construcción aumentó mucho, por lo que ya no fue posible construir como en los ´70. Entonces se abren dos caminos para resolver ese problema: o las cooperativas realizan directamente la gestión para reducir los costos, o un aporte de ahorro complementario para contratar una empresa.

Nuestra investigación

Nuestro equipo, que integra docentes de las disciplinas de Arquitectura, Urbanismo, Trabajo Social, Antropología, Sociología y Economía, se interesó por analizar las dificultades mencionadas y cómo superarlas.

Para ello se estudiaron 9 cooperativas, de diferentes características, algunas construidas por gestión directa (GD) y otras contratando una empresa por precio global (CEPG), lo que la gente llama a veces “gestión delegada”. Se estudiaron sus condiciones y los resultados económicos, sociales y físicos, con mirada interdisciplinaria, analizando fortalezas y debilidades, y buscando aportar al desarrollo y consolidación del modelo.

Se recogió información hablando con los colectivos y los técnicos para reconstruir historias; examinando expedientes y visitando los conjuntos. Luego se analizó todo desde las diferentes disciplinas y en forma conjunta. Concluida la investigación, dentro del cometido que su Ley Orgánica asigna a la UdelaR, de estudiar problemas de interés general y propender a su comprensión pública, se elaboraron un audiovisual, un libro y artículos como éste, para difundir los resultados.

La visión de los protagonistas

De los múltiples intercambios que realizamos con los protagonistas de las experiencias (cooperativistas, asesores, técnicos estatales) surgieron aspectos relevantes para comprender el problema. Incluimos algunos testimonios de cooperativistas, de GD o CEPG, que refieren a los mismos, obtenidos en las entrevistas colectivas.

Un espacio de construcción colectiva, donde la confianza es relevante. “El CVAP es otro modelo de vida, más comunitario. Vuelven las puertas abiertas, la vecindad, y suceden cosas maravillosas con eso” (CEPG). “Siempre te queda la sensación de que, si tenés un problema estás acompañada, es lo lindo de sentirte acá” (CEPG).

Apropiación del proyecto. “Vos vas viendo lo que vas haciendo (…) Nos llevó muchos años, pero nos reuníamos y se iba siempre dando un pasito hacia el proyecto” (GD).

Posibilidades para todos. “La mayoría no disponíamos de tiempo para trabajar, pero sí podíamos ahorrar, que es la diferencia con la ayuda mutua: tener un ahorro para aportar en lugar de mano de obra” (CEPG).

Aportar trabajo. “Lo primero que se hacían eran “sereneadas”, ahí ya tenés una parte de mano de obra, y después cuando se empezó la obra se trabajaba los fines de semana” (GD).

Recursos ajustados a las necesidades. “Nosotros pedíamos que el Ministerio habilitara ciertas soluciones, y ellos que tratáramos de reducir el proyecto. Entonces empezamos a ver cómo bajar el presupuesto, qué rubros podíamos eliminar qué podíamos hacer nosotros, y eso se trabajó en Comisión y con la Asamblea” (CEPG). “Durante la obra debimos suprimir las luces de la caminería, las veredas, la misma caminería, los pisos, hasta puertas. Y redistribuir los rubros para poder terminar lo esencial” (GD).

Una posibilidad de acceso y una alternativa de vida. “La modalidad de usuarios es la más apropiada para mi forma de pensar, sobre los bienes, la vivienda, los espacios comunes” (GD).

Constataciones y conclusiones

Con base en los elementos citados, extrajimos nuestras propias constataciones y conclusiones, cuya confirmación o ajuste exige el estudio de más casos.

Ante todo, que las CVAP constituyen una solución válida, permitiendo cubrir una población hoy no alcanzada por otros sistemas. Ello requiere grupos comprometidos con el esfuerzo a realizar, y preparados y asesorados adecuadamente: desde su IAT, su Federación y el propio Estado.

Creemos fundamental la decisión temprana sobre la forma de gestión, apoyada en el convencimiento y no por necesidad, de modo que el grupo tenga los tiempos necesarios para prepararse: para hacer un ahorro complementario, o para la GD. FECOVI apoya estos procesos con talleres, cursos y otras actividades.

También son viables formas mixtas, subcontratando tareas en programas de GD, para ganar en especialización y/o tiempo, o, en el CEPG, suministrando la cooperativa insumos para bajar costos, lo que también debe establecerse desde el principio para que se refleje en ahorro.

Constatamos que la decisión por una gestión que no era la pensada inicialmente, desplaza socios que no pueden afrontar un ahorro mayor o no tienen tiempo para participar en la GD, y asimismo que en cualquier caso el asesoramiento técnico tiene gran incidencia en el resultado final, así como la organización de la cooperativa y la participación de los socios.

Advertimos que existe una sensación de soledad en la gestión, en dos niveles: en la cooperativa, frente a los desafíos a asumir, y en los cooperativistas que llevan adelante la gestión, que concentran responsabilidades, lo que no se cuestiona porque se llega a ello por mutuo acuerdo. Por ello es necesario apoyarse en la experiencia y los aprendizajes realizados para superar la soledad de cada proyecto aislado.

El trabajo de los socios en la obra aumenta el involucramiento y puede mejorar la gestión, pero puede ser un factor problemático si no estaba previsto y reglamentado.

Los préstamos que actualmente reciben las cooperativas para construir son bastante menores que los anteriores, expresados en términos de igual capacidad de compra, como se ve en el gráfico adjunto, lo que debe ser revisado por el MVOTMA.

Se constata que ni la GD ni el ahorro complementario resuelven totalmente ese desfasaje: las cooperativas que hacen GD también deben aportar un dinero adicional (aunque mucho menor), y las de CEPG tampoco consiguen asegurar con ello el costo final. En cualquier caso, los recursos deben administrarse cuidadosamente, igual que el ahorro y el cumplimiento de los plazos, para no comprometer el financiamiento de los programas.

También convendrá revisar la forma con que asigna el MVOTMA el número de dormitorios, causa de que algunas familias no vean una solución en la propiedad colectiva y de la superabundancia de viviendas de dos dormitorios; también, el ajuste del financiamiento a la escritura por la evolución interanual de los costos; la distribución de los recursos por rubros, y otros aspectos que mejorarían el sistema.

Con relación al producto físico final, ni la GD ni el CEPG provocan ni evitan las patologías, y tampoco aseguran que el proyecto se va a concluir como estaba previsto (lo que lograron las que tenían mayores recursos) ni los plazos de obra.

El uso de equipamientos más eficientes, como las grúas o las aplicaciones informáticas, mejora sensiblemente los resultados. Para hacerlo viable económicamente las cooperativas deben necesariamente unir sus esfuerzos.

Algunas propuestas analizadas por nuestro equipo

La reglamentación debería dar clara cabida a las dos modalidades: GD y CEPG, la primera con las condiciones vigentes y montos de préstamo ajustados, y la segunda para una franja de mayor ingreso, que requeriría más ahorro y, que también haría autogestión, pero con CEPG. Así estarían claras desde el principio las reglas de juego y los esfuerzos a realizar.

También propusimos tener en cuenta la integración del núcleo familiar para establecer los topes máximos de ingresos, de modo de contemplar las diferentes necesidades de los hogares, lo que ya fue recogido, con algunos ajustes, por la DINAVI, con lo que se amplía la cantidad de familias que puede acceder al sistema.

Asimismo, creemos necesario eliminar el IVA en los programas de vivienda social con financiamiento público, incluyendo a las cooperativas (como ya se hace en los de inversión privada) y revisar las tasas de interés. Esto permitiría al MVOTMA llegar a más familias, ya que las viviendas costarían menos dinero y se reducirían los subsidios.

* Integrantes del Equipo de Evaluación de Programas y Tecnologías para la Vivienda Social-Instituto de la Construcción-FADU-UdelaR, fundado en 1993 por la Arq. Felicia Gilboa. Este artículo es un resumen del informe final de una investigación financiada por CSIC. Integraron el equipo asimismo en la investigación Horacio Álvarez, María Calone, Mariana García, Tania Seré, Cecilia Soria y Susana Torán.

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