El gobierno ha completado la mitad de su mandato. Durante ese período hizo un manejo correcto de la pandemia y gestionó con relativa eficacia los desafíos que se le fueron presentando. Sin embargo, al menos hasta ahora, no ha logrado avances claros en las reformas y cambios sustantivos para las que fue elegido.
En ese marco, es oportuno reflexionar sobre el balance y las perspectivas económicas, así como sobre los logros y los desafíos que persisten para lo que queda de gobierno.
Más o menos
Una mirada apresurada puede llevar a concluir que las consecuencias económicas de la pandemia ya fueron totalmente superadas. Por ejemplo, el PIB está por encima del nivel de 2019, el número de puestos de trabajo perdidos durante la emergencia sanitaria fue recuperado y la situación fiscal es bastante mejor que la heredada del período anterior. No obstante, una aproximación más cuidadosa sugiere que persisten fragilidades que deben atenderse.
Primero, la reactivación sigue siendo muy heterogénea. Si bien la actividad del comercio y los servicios supera los niveles de 2019, su lenta recuperación todavía afecta la economía de algunas zonas del país y limita el aumento de la demanda laboral, especialmente para puestos que no requieren elevados niveles de calificación. Los datos del mercado de trabajo conocidos la semana pasada son elocuentes en ese sentido.
Segundo, aunque el salario real ha comenzado a recuperarse en el segundo semestre, es probable que durante 2022 registre, en promedio, una caída por tercer año consecutivo. Ello ha seguido limitando el aumento del consumo y ha promovido una mayor concentración del ingreso.
Tercero, el buen desempeño de la recaudación tributaria durante la pandemia, la reactivación de la economía a partir de la segunda mitad 2021, la contención de la inversión de las empresas públicas y las consecuencias sobre los egresos del sector público de la caída del salario real, permitieron una mejora del resultado fiscal entre 2020 y 2022. Aunque la calidad del ajuste practicado es discutible (su sostenibilidad es incierta y descansa en buena medida en la contracción de salarios y pasividades), debe reconocerse que el déficit fiscal disminuyó dos puntos porcentuales del PIB desde marzo de 2020. Gracias a ello, se evitó una degradación de la calificación de la deuda pública.
En breve, el balance no es negativo, pero dista de ser claramente positivo.
Como siempre
En el último año, el crecimiento del PIB estuvo asentado fundamentalmente en el aumento de las exportaciones y de la inversión. Desafortunadamente, es poco probable que ello pueda mantenerse.
El contexto externo y las condiciones climáticas favorables de 2021 y la primera mitad de 2022, difícilmente se repitan de forma simultánea lo que afectará el desempeño exportador en 2023. A pesar de ello, el inicio de operaciones de la nueva planta de celulosa de UPM compensará parcialmente el menor dinamismo de las exportaciones agrícolas.
Por su parte, no hay a la vista proyectos de inversión capaces de sustituir el efecto de la finalización de la construcción de la planta de celulosa y de las obras de infraestructura asociadas que han llevado a la tasa de inversión a niveles cercanos al 20% del PIB.
En contraste con lo anterior, la recuperación del salario real que debería tener lugar durante los próximos dos años daría un poco más de dinamismo al consumo. En otras palabras, el crecimiento del PIB dependerá más del consumo interno que de las exportaciones y de la inversión.
Por tanto, si bien en 2022 el PIB aumentará por encima del 5%, el crecimiento de la economía se desacelerará. En ese marco, el empleo consolidará su estancamiento, los salarios sólo recuperarán lo perdido entre 2020 y el primer semestre de 2022 y las mejoras fiscales asociadas a la mayor recaudación tributaria se irán diluyendo.
Si lo anterior es correcto, el crecimiento anual del PIB convergería a una tasa algo menor al 3% y la inflación anual se estabilizaría en torno al 7,5%. A su turno, al finalizar 2024 el salario real promedio arañaría el nivel de comienzos de 2020 y el resultado fiscal se consolidaría levemente por debajo del 3% del PIB.
En suma, salvo por la mejora en las finanzas públicas, la economía uruguaya seguiría exhibiendo un desempeño mediocre.
Mandato
En 2019 el gobierno recibió el mandato de aumentar la competitividad de la economía para recuperar el crecimiento y el empleo luego de cinco años de virtual estancamiento y, al mismo tiempo, fortalecer las finanzas públicas sin aumentar impuestos.
Ello requería recobrar la consistencia de la gestión macroeconómica, promover una serie de reformas estructurales para aumentar la eficiencia de varias actividades y despejar la incertidumbre fiscal de modo de alentar un clima más propicio para la inversión.
A pesar de la pandemia, el gobierno mantuvo la iniciativa en el frente macroeconómico y plasmó en la Ley de Urgente Consideración (LUC) una serie de iniciativas relacionadas con los compromisos de campaña.
Los resultados luego de dos años y medio de gestión son mixtos. Por un lado, llevó adelante un ajuste fiscal de sostenibilidad incierta, introdujo cambios institucionales para fortalecer la gestión de las finanzas públicas e implementó sin mayor suceso un programa desinflacionario. La pretensión de promover cambios para disminuir la rigidez en la formación de algunos precios relevantes de la economía no ha prosperado hasta ahora.
Por el otro, en materia de reformas el contenido de la LUC está lejos de haberse consolidado en sus aspectos sustantivos. La dificultad para avanzar en el sector combustibles es ilustrativa al respecto.
Una posible excepción podría ser la educación donde parece haber una agenda y un cierto sentido de urgencia. Sin embargo, la ausencia de una estrategia clara para la gestión del cambio limita la probabilidad de lograr transformaciones sustantivas y sostenibles.
Mención aparte merece la reforma del sistema previsional. Si bien el proyecto de ley todavía no ha sido remitido al parlamento, el anteproyecto divulgado contiene lineamientos que enfrentan algunos de los principales desafíos que hacen que la transformación del sistema sea inevitable. No obstante, su aprobación durante este período es incierta por su compleja economía política, en especial para la coalición de gobierno.
Los mismos desafíos
En perspectiva, se puede especular con que al final del período de gobierno Uruguay no habrá logrado acelerar su tasa de crecimiento endógeno y que, en contraste, registrará un retroceso en materia de distribución del ingreso.
Articular los objetivos de más crecimiento y prosperidad con mayor cohesión social y menor desigualdad, requiere acciones bien planeadas y ejecutadas. Ello exige combinar reformas para aumentar la productividad y transformar la red de protección social para alcanzar de manera efectiva a la población más vulnerable, especialmente niños, jóvenes y mujeres.
La economía política de esas reformas es extraordinariamente compleja porque afecta diversos intereses e involucra a muchas personas. Pero si Uruguay quiere evitar un deterioro del clima de convivencia ciudadana del que todavía disfruta y del que su democracia de partidos es su garantía, debe procurar avanzar de forma más rápida en una agenda largamente postergada. Ello requiere pensar desde ahora en el 2 de marzo de 2025.
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