por Antonio Elías (*)

En el artículo anterior decíamos que en un  contexto económico de muy bajo crecimiento de la economía uruguaya y un importante déficit fiscal (casi 4%) se redujeron los recursos para distribuir en la conciliación de clases y el gobierno decide que los costos los pague el trabajo y no el capital. Con ese objetivo aplica un ajuste fiscal gradual que afecta negativamente a los hogares de los trabajadores – sean estos ocupados, desocupados o pasivos – tanto en el ingreso monetario como en el acceso y calidad de los bienes y servicios que presta el Estado.  En esta nota se presentan los ajustes en los egresos, tanto en gasto como en inversión.

1.- Vientos de ajuste

Cuando un gobierno tiene un desequilibrio en las cuentas públicas que genera un déficit fiscal significativo busca corregir esa situación reduciendo los gastos y/o  aumentando los ingresos. Para ello realiza un ajuste fiscal que consiste en un aumento de la carga tributaria (creando nuevos impuestos o aumentando las tasas de los impuestos existentes) y reduciendo los egresos a través de la eliminación o reducción de partidas presupuestales. Un ajuste fiscal puede ser explicito cuando se anuncia el conjunto de medidas que se van a tomar y se cuantifican los resultados que se van a obtener o encubierto cuando se lo hace a través de medidas administrativas y/o instructivos internos.

Los vientos de ajuste predominantes en los últimos años han prestado excesivo énfasis a la política fiscal, relegando los objetivos programáticos de la política presupuestal. Es necesario, por tanto,  subrayar la importancia de la prestación de los servicios públicos como parte de la garantía de los derechos individuales, no siendo adecuado considerar a aquéllos como una concesión que el gobierno hace al pueblo: son un derecho que tiene cada individuo por pertenecer a la sociedad. Los servicios públicos que forman parte de los derechos individuales que el gobierno tiene obligación de prestar son: por un lado, los básicos (entre otros, defensa, justicia y seguridad, que deben brindarse independientemente de la participación en la carga fiscal que se haya asignado a cada ciudadano); por otro, los bienes y servicios meritorios (como la salud y la educación, que deberían brindarse con contraprestaciones inversamente proporcionales a la capacidad de pago).

En ese marco se inscribe el proceso de ajuste de las cuentas públicas, llamado en 2015  “moderación y prudencia” y en 2016 “consolidación fiscal”, que impactó negativamente en el nivel de vida de los trabajadores, los pasivos y el amplio grupo de sectores carenciados que solo cuentan con las políticas sociales. El gran capital, fundamentalmente transnacional, seguirá protegido por las zonas francas y la ley de promoción de inversiones; los empresarios locales, sobre todos los medianos y  pequeños, seguirán pagando la misma tasa de IRPF que los grandes empresarios porque no existe progresividad en las rentas personales del capital.

En primer lugar debe destacarse que los empresarios que fueron los que ganaron más en la época de auge no aportarán para el financiamiento del déficit del estado, en particular el capital transnacional que se ubica en las Zonas Francas y los grandes capitales nacionales que se benefician de la Ley de Protección de Inversiones.

Tampoco pagará el ajuste, al menos por ahora, la llamada caja militar que recibe transferencias enormes para mantener un sistema de beneficios especiales, tanto en edad de retiro como en tasas de remplazo. El Comandante en jefe del ejército ironizó sobre los llamados privilegios de los militares, sin embargo, es estrictamente cierto que existen esos privilegios, en particular en las pasividades: actualmente se pueden retirar con 20 años de servicios y un mínimo de 38 años de edad, cobrando como pasividad el 100% del salario del grado superior inmediato.

Hay que recordar que la reforma de la caja militar figuraba en la Carta Intención con el FMI del 24 de mayo de 2005, donde en el punto 9 se señalaba que: “La sustentabilidad de una adecuada situación fiscal en el mediano plazo exige tomar medidas ante la debilidad financiera de las Cajas de Jubilaciones Policial, Militar y Bancaria”.  Las leyes que reformaron la caja de jubilaciones Bancaria (Ley 18.396 del 24 de octubre)  y Policial (Ley 18.405 del 11 de noviembre) fueron votadas en 2008. El Poder Ejecutivo, acaba de presentar un proyecto de Ley para reformar la Caja militar con un notorio retraso teniendo en cuenta, además, que la asistencia financiera fue de U$S 400 millones en 2016.

2.- El ajuste de gastos

2.1. En los dos primeros años de gobierno

Al inicio de este período de gobierno los lineamientos para la formulación del presupuesto quinquenal de la Administración Central fueron los siguientes:

a.- “A efectos de determinar la línea de base se considerará la ejecución del ejercicio 2014 correspondientes a niveles de actividad permanentes… este importe será abatido un 20% en términos nominales y ajustado por la inflación proyectada para 2015”.

b.- “El presupuesto de inversiones incluirá en la línea de base créditos por un monto equivalente al nivel de ejecución  2014 (88% del presupuesto asignado) el cual debería ser “depurado de las inversiones extraordinarias que pudieses haberse realizado”.

c.- “Para determinar la masa salarial base para el ejercicio 2016, se considerará la masa  salarial del ejercicio  2014 y se reducirá el monto no ejecutado a un máximo de 10% de esa masa.” Poniendo así un tope al crecimiento de la masa salarial, lo que se complementaba con una exhortación  a “minimizar el ingreso de nuevo personal a  situaciones estrictamente necesarias”.

El resultado de las medidas anteriormente señaladas se observan en el siguiente cuadro: el total de gastos de la Administración Central se redujo 1,6% en 2016 respecto a 2015, la mayor reducción se produjo en inversiones 5,2%, seguida de otros gastos de funcionamiento 3,8%, por su parte los gastos de personal se incrementaron 0,8%. En el bienio 2005-2006 hubo una reducción de los egresos de 1,9%, desagregado en 1,5% en gastos de personal,  2% los restantes gastos de funcionamiento y 2,8% las inversiones.

Un caso aparte son los organismos del Art. 220 que tienen cierto margen de autonomía: tanto, en lo que respecta a la presentación de sus propios presupuestos al Poder Legislativo; como, en la capacidad de ejecutar los presupuestos asignados. En este caso los gastos de funcionamiento aumentaron 4,2% en 2016 respecto a 2015 y habían aumentado 2% en 2015; la inversión, por su parte, había caído 18,6% en 2015 y tuvo un crecimiento de 5,7% en 2016, con lo cual en este periodo de gobierno hay una pérdida de 13, 9%. Como la inversión es solamente un 5% del presupuesto ejecutado su caída es más que compensada por el aumento de los gastos de funcionamiento.

2.2.- El ajuste que se está aplicando este año

En la Rendición de Cuentas presentada en 2016, que se ejecuta, en el presente año, se planteó apretar un poco más el torniquete, los egresos en la Administración Central se reducirían por diversos mecanismos:

a.- Eliminar el 5% de los créditos para retribuciones personales que no hayan sido ejecutados;

1. b) Limitar el ingreso de funcionarios públicos, por cada tres funcionarios que egresen solo podrán ingresarán dos;

1. c) Los gastos ejecutados de funcionamiento e inversión no se ajustaran por la inflación, lo que implica una pérdida de poder adquisitivo similar el porcentaje de inflación.

En la sección III “Ordenamiento financiero”, en el artículo 6° se dispone el abatimiento de: “las asignaciones presupuestales asignadas en la Ley Nº 19.355 (ley presupuestal), de 19 de diciembre de 2015, para el ejercicio 2017, en el monto incremental de las mismas respecto del ejercicio 2016”. En el mismo artículo se plantean diversas  excepciones, entre otras, el Sistema Nacional Integrado de Cuidados; las Contrataciones de Participación Público Privada; los convenios salariales y laborales; algunos programas del INAU; la Agencia Nacional de Investigación e Innovación; el Instituto Pasteur; el Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas.

El ajuste de egresos aprobado – que fue menor al inicialmente propuesto debido a la resistencia social y política – perjudica, principalmente, a organismos que atienden necesidades sociales básicas de educación, salud y vivienda, entre otros, la Administración Nacional de Educación Pública, la Universidad de la República, la Administración de Servicios de Salud del Estado, el Hospital de Clínicas y el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.

Reducciones de egresos, todas ellas, que afectan negativamente la calidad, eficacia y eficiencia de los servicios públicos por la reducción de personal y de recursos para su funcionamiento.

3. Ajuste de ingresos

El aumento de las tasas de los Impuestos a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y del Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) son medidas que tienen un impacto muy negativo sobre la clase trabajadora por la pérdida de poder adquisitivo de los salarios y pasividades. Como contrapartida no aumenten las tasas impositivas que paga el capital, tales como los impuestos a la renta de las actividades económicas (IRAE) y al Patrimonio  (IP) y se mantiene la política de exoneraciones a los grandes inversores, fundamentalmente extranjeros.

En efecto, los empresarios que fueron los que ganaron más en la época de auge no aportaran para el financiamiento del déficit del estado porque existe un compromiso del gobierno de no crear nuevos impuesto ni aumentar la tasa impositiva. Aunque sí se toman una serie de medidas “administrativas” en el cálculo del Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE), entre otras: la eliminación de la deducción de sueldos fictos patronales aplicable a empresas con alta facturación anual; reducir al 50% del resultado fiscal positivo las deducciones por pérdidas fiscales; gravar las utilidades no distribuidas generadas con una antigüedad superior a tres períodos.

La carga fundamental del ajuste recae sobre los ingresos del trabajo, la propuesta inicial del Poder Ejecutivo aplicaba aumentos a partir de la franja que comienza en

$ 33.401 la que pasaba de 15% a 18%; a partir de $ 50.100 y hasta los $ 167.000 pasaba de 20% a 23% y las tres franjas superiores aumentaban 4 puntos pasando de: 22% a 26%,  de 25% a 29% y de 30% a 34%.

Luego de múltiples movilizaciones y negociaciones del PIT-CNT se lograron mejoras, aunque lo esencial sigue vigente: se grava al trabajo y no al capital. Se mantuvo la tasa de la segunda franja del IRPF en 15%; de $ 50.100 a $ 100.200 la tasa pasa de 20% a 24%; luego aumenta 5%,  de 20% a 25% hasta los $ 167.000 y de 22% a 27% hasta $ 250.500 . Las dos franjas superiores aumentan 6%. En los hechos se redistribuyo la carga entre trabajadores, lo que se redujo a la franja entre $ 33.400 y 50.100 se les aumentó a los trabajadores que tienen ingresos mayores a esa cifra.

La reducción del porcentaje total que puede deducirse es otro mecanismo para aumentar la recaudación que va directamente, entre otros,  contra las familias que tienen muchos hijos. Por debajo de los $ 50.100 puede deducirse un 10% y por encima solo 8%, cuando antes era  progresional de un 10% a un 30%.

Es la misma lógica que se aplica desde que rige la reforma tributaria con el impuesto a la renta dual. En 2015, al igual que en todo los años anteriores, pagaron muchísimo más de IRPF los trabajadores ($ 34.880 millones) que los capitalistas ($ 5.837 millones).

Continúa vigente, además, la consigna de que “pague más el trabajador que gane más”, los capitalistas tienen una tasa plana en todos sus impuestos tanto para el pequeño comercio de barrio, como para la gran empresa, siempre que está última no tenga el privilegio de las exoneraciones por promoción de inversiones o zonas francas. Vale la pena recordar que en 2014, último dato oficial, las exoneraciones del IRAE llegaron a   $ 19.980 millones y las del impuesto al patrimonio a $ 15.503 mil millones.

El aumento de los impuestos a los ingresos de los trabajadores afecta la calidad de vida, retrae el consumo y afecta el nivel de actividad generando desempleo. Téngase en cuenta que casi casi 500 mil trabajadores pagan IRPF y que el resto no lo paga por ganar menos del mínimo  no imponible. La afirmación de que el 70% no será afectado es el reconocimiento explícito de los bajos salarios que reciben los trabajadores.

La reforma tributaria dual, implantada en 2007, con el argumento de instrumentar un impuesto a las rentas personales disfrazó y consolidó como permanente el impuesto a los salarios y redujo la carga sobre el capital. Como consecuencia de lo anterior en 2015 se recaudaron  $ 35 mil millones por el IRPF a las rentas del trabajo, mientras que el IRPF al capital solamente pagó $ 6 mil millones de pesos. Por su parte, por IRAE se recauda menos que por el IRPF al trabajo $ 34 mil millones. El Impuesto al Patrimonio de las Personas Físicas solo recaudó $ 600 millones, mientras que el IASS recaudo en 2015 $ 6.500 millones.

El aumento del IRPF se suma al congelamiento del salario real de la mayoría de los funcionarios públicos (no tuvieron aumentos por encima de la inflación) y a la pérdida que impuso el Poder Ejecutivo a los trabajadores del sector privado en la sexta ronda de Consejo de Salarios al imponer una pauta salarial de incrementos nominales decreciente menor que la inflación.

En resumen, el ajuste fiscal es contrario a los intereses de los trabajadores – activos  y pasivos – que siguen siendo la variable de ajuste de la economía pública y que si no se modifica la política económica perderán poder adquisitivo y calidad de vida. Lo que está en juego, en lo inmediato, es evitar que se continúe consolidando el actual modelo de acumulación que favorece los intereses del gran capital, fundamentalmente el transnacional.                           (*) Master en Economía, Director del Instituto de Estudios Sindicales Universindo Rodríguez (INESUR), miembro de la REDIU.