2002: la Unión Africana discute el contenido de acuerdos comerciales con la Unión Europea. En el marco de la disparidad existente, intenta que no se genere una nueva forma de colonialismo. 2008: se firma “el contrato del siglo”, un convenio entre la República Democrática del Congo (RDC) y la República Popular China por 9 mil millones de dólares. 2013: el gobierno de la RDC decreta la prohibición de la exportación de minerales en bruto. Todos debían ser exportados con el mayor valor agregado posible. Asimismo decreta la revisión de todos los contratos vigentes a efectos de obtener beneficios más justos. Esta nueva política minera no es un caso aislado sino que se da en el marco de una ofensiva aprobada por los mandatarios africanos nucleados en la Unión Africana. ¿Está surgiendo una Nueva África, como lo denomina una personalidad como Boaventura de Souza Santos[i]? Los tres hechos tienen lugar en un mismo continente, que tiene la maldición de una riqueza material inconmensurable. Fue desmembrado por las potencias europeas para sustento de las multinacionales y solo se nos informa de sus aspectos dramáticos: hambre, miseria, guerras, explotación, migraciones. Se nos presenta el escenario de un continente inferior y primitivo acreedor de caridad. Se forja una imagen internalizada incluso en buena parte de nuestros compatriotas.
El convenio China-R.D. del Congo
En 2007 China propuso a la República Democrática del Congo la firma de un convenio por 30 años consistente en el trueque de minerales por infraestructura con un formato tal que al final del mismo no generaba deuda externa para el Congo. El convenio se firmó en 2008. Por el mismo China invertía 9.000 millones de dólares: 6.000 millones en obras de infraestructura y 3.000 millones para la explotación minera por medio de una sociedad mixta (joint venture) que extraería cobre, oro y cobalto para China. Los beneficios de sus ventas a precio de mercado se destinarían a amortizar la totalidad de la inversión china. La nueva empresa, Sicomines -en la cual la RDC tiene el 32% del capital- se haría cargo de la explotación minera y de la comercialización de los productos.[ii]
Por otra parte el convenio abría las puertas para el acceso al financiamiento de la cooperación china, reembolsable a largo plazo y bajos intereses.
El “modo Angola”
Desde el año 2000, China ha aplicado una fórmula conocida como «Modo Angola» de contrato[iii]: los países acuerdan una suerte de trueque –por ejemplo, minerales o petróleo por infraestructuras- con la particularidad de que realizan la explotación conjunta incluyendo su comercialización. Las ganancias obtenidas se utilizarían para pagar la totalidad de la inversión. En el caso de la RDC, al término del contrato esta recibiría una mina funcionando a pleno y las infraestructuras imprescindibles para su desarrollo sin que se generase deuda externa. La R.P.China obtendría minerales estratégicos.
En cada uno de los proyectos del “contrato del siglo” se asignan recursos para transferencia de tecnología, capacitación del personal congoleño, actividades sociales en la región y el tres por ciento para cubrir los costos ambientales. Asimismo, solo uno de cada cinco trabajadores es de nacionalidad china y entre el 10 y el 12 por ciento del trabajo es subcontratado a empresas congoleñas. La inversión inicial queda a cargo de la banca china, por lo que el comienzo de las obras no depende de la situación económico-financiera de la RDC sino que las mismas comenzaron de inmediato con la garantía de los recursos naturales a extraer y comercializar. Si bien la RDC continuaba exportando minerales en bruto, en el contexto de los convenios vigentes el realizado con China era el único que le aseguraba infraestructura vital, capacitación de personal y cierto desarrollo de la industria local sin generar deuda externa. Por otra parte, este formato de trueque hace más difícil la corrupción pues la banca china se relaciona con las empresas chinas sin intermediarios.
Las cifras en juego son enormes. Los 10 millones de toneladas de cobre bruto que recibiría China en los años de vigencia del convenio se convierten -según la agencia Reuters- en unos 6,5 millones de toneladas de cobre refinado, 200.000 toneladas de cobalto y 372 toneladas de oro. Como dato de referencia, una sola compañía estadunidense “…Freeport McMoran, explota alrededor de 100 millones de toneladas de cobre. Es decir: una sola compañía privada estadounidense saca diez veces más que lo que China como país quería intercambiar por proyectos de infraestructura. Lo que estas compañías dejan en Congo por la extracción de los minerales es un verdadero robo, una proporción de 20%, frente al 80% de sus beneficios”.[iv]
Sorteando las trabas del sistema
En el mundo político y financiero occidental el acuerdo fue considerado un desafío directo al viejo orden que regía desde hacía décadas la ayuda y asistencia para el desarrollo en África. Es entonces que el FMI exige al Congo modificar el convenio –en particular rescindir todo lo relativo al acuerdo minero y a las garantías del Estado congolés- o no le condonaría 11.000 millones de dólares de deuda externa[v] ni recibiría más préstamos del Banco Mundial como ayuda a su presupuesto nacional. Incrementando la presión y el chantaje, en 2009 Hillary Clinton arribó a la RDC en compañía de Dominique Strauss-Khan en ese entonces Director Gerente del FMI. Dos semanas después, el gobierno de la RDC anunciaba su decisión de revisar el convenio con China.[vi] Ambas partes redujeron los montos a 6 mil millones y retiraron las cláusulas que definían utilizar las reservas minerales como garantía. La reducción de los montos afectó proyectos de infraestructura, no así la puesta en marcha de la mina de cobre, cobalto y oro.
La explotación minera comenzó en 2015 pero las obras de infraestructura ya hacía años que habían comenzado con beneficios netos para la RDC. Un despacho de la agencia Reuters[vii] señalaba: “…Si bien la mayoría de los proyectos mineros en el Congo transcurren años antes de pagar impuestos significativos en virtud del código minero, Sicomines estaba destinado a tener un impacto económico inmediato. El gobierno dice que el acuerdo ya ha producido al menos $800 millones en inversión en infraestructura…” pues las empresas chinas están gastando $3.000 millones por adelantado para construir carreteras, hospitales y otros proyectos de infraestructura.[viii]
Un destaque especial merece la resistencia de varios países africanos ante el continuado despojo del que son objeto. La excelente resolución del gobierno congolés de 2013 por la cual decide privilegiar la exportación de minerales con el mayor valor agregado posible prohibiendo su exportación en bruto o con mínimo valor agregado es un claro ejemplo. Más allá de la posibilidad real de aplicación práctica de esta medida[ix], lo que importa es la política del gobierno en defensa de su desarrollo y autonomía, lo cual a su vez permite reducir el tiempo de amortización de la deuda contraída con el gobierno chino.
En profundo desacuerdo con la política impulsada por la Unión Europea y los organismos financieros internacionales, varios gobiernos africanos propician la búsqueda de alternativas económicas. Es en ese contexto que el gobierno del Congo toma la iniciativa de revisar el Código de Minería y los contratos mineros.
No fueron medidas aisladas. Los países africanos agrupados en la Unión Africana[x] (UA) reorganizan a su favor su inserción internacional. Toman como referencia la agenda de Visión de Minería en África (AMV) -elaborada por los Jefes de Estado y Gobierno en febrero de 2009- para renegociar los contratos mineros dejando de lado el modelo de economía de enclave[xi] y de esta forma aumentar la contribución de la minería al desarrollo nacional, promoviendo la diversificación productiva, la transparencia y la sustentabilidad.[xii]
El doble discurso
Las diversas cumbres euro-africanas del siglo XX pusieron de manifiesto el doble discurso europeo. Por un lado, los Acuerdos de Lomé[xiii] establecieron un sistema de cooperación económica y de ayuda para las ex-colonias de Europa (incluyendo las de Oceanía y el Caribe). Estas se beneficiaban con la exportación libre de aranceles de sus productos agrícolas y mineros a Europa y de un sistema de compensación que minimizaría los efectos de las fluctuaciones de precios internacionales. Asimismo, se acordaba el desarrollo de programas de seguridad alimenticia y medidas para combatir la desertificación y las sequías. Paralelamente continuaba la sangría de minerales estratégicos por parte de las transnacionales amparadas por tropas europeas, principalmente francesas. Se prohijaba mandatarios afines a sus intereses y se incentivaban las divisiones internas entre clanes y religiones. La segunda guerra del Congo (1998-2003) – también llamada “la guerra del coltan”- y en la que murieron casi 4 millones de congoleños, es ejemplo de una realidad que transcurre ajena a los discursos y papeles.
Detrás de un discurso humanista, solidario y generoso se manifestaba una Europa punta de lanza de la mundialización neoliberal, que imponía su dominio a aquellos a quienes supuestamente brindaba su ayuda.
En el siglo XXI se abre un nuevo y complicado panorama para las relaciones entre África y la Unión Europea. A partir de los acuerdos de Cotonú del año 2000[xiv], las desavenencias entre la Unión Europea y la Unión Africana se intensificaron.
La lucha ideológica es intensa: Europa pretende desprenderse de la imagen de su pasado de opresión y robo a los países africanos. El Presidente de la Comisión Europea José Manuel Barroso manifestaba: «…Es hora de abandonar el paternalismo, de superar la relación beneficiario-donante y de acabar con las imágenes estereotipadas que cada continente tiene del otro. Nos necesitamos mutuamente…». Louis Michel, Comisario para el Desarrollo y la Ayuda Humanitaria, en uno de los encuentros entre ambas organizaciones expresaba: «…Es preciso ver esta cumbre como el inicio de una nueva era en las relaciones entre Europa y África. Esta cumbre debe marcar el fin de una relación teñida de conservadurismo y de prejuicios por ambos lados y el comienzo de un reconocimiento de las oportunidades reales que están a nuestro alcance. Para ello debemos trabajar de común acuerdo con nuestros socios africanos para garantizar una asociación entre iguales en derechos y en deberes…».[xv]
Con los nuevos acuerdos que se pretenden firmar siguiendo los dictados de la OMC ya el robo minero tradicional y la competencia desleal se manifiesta sin tapujos: países desiguales se encuentran obligados a competir en condiciones de supuesta igualdad, deben cesar los sistemas proteccionistas, los países subdesarrollados deben abrir aún más las puertas a la inversión extranjera, inversión que gozaría de los mismos beneficios que la inversión local. Se enfatiza que el respeto a los derechos humanos y la democracia –a la europea- son prerrequisitos para el desarrollo. Es decir, todo intercambio se condiciona a la alineación ideológica. Por otro lado, y ante la presencia china en el continente, se recalca la idea de que la Unión Europea es y debe seguir siendo el principal aliado y socio de África.
En los gobiernos africanos muchas veces convive una elite de alta formación universitaria con la corrupción y el caos administrativo. Pero el conocimiento de otras realidades en el mundo y en particular las características de la presencia china los hace más reacios a la aceptación sin más de los dictados neocoloniales. Y este es un elemento nuevo que cambia el contexto de las relaciones internacionales. En un continente que no es nada homogéneo se han ido delineando posiciones antagónicas -no solo en los papeles- con las posiciones de la Unión Europea, Estados Unidos y sus operadores económico-financieros.
Ahora bien, el problema es que los países menos desarrollados dependen fuertemente de la exportación de sus productos agrícolas y entonces podrían perder algunos de los beneficios que les otorga la Unión Europea. Peor aún si se consideran las abultadas deudas externas. ¿Cómo resistir al chantaje? La presión es enorme y existen mil y una formas de impedir el avance de políticas diferentes de las diseñadas por las potencias y en particular de las transnacionales que manipulan acuerdos tras bambalinas y se aprovechan de gobernantes corruptos.
De todos modos, es preciso destacar que los Acuerdos de Asociación Económica propuestos por la UE en 2002 todavía se seguían discutiendo en 2016.
La Visión Minera Africana
Con la industria minera el proceso africano en desarrollo es aún más profundo. En 2009 la Asamblea de la Unión Africana aprobó la “African Mining Vision” (Visión Minera Africana) en el marco de la discusión sobre “El desarrollo de las infraestructuras en África”. Allí se definía que se debían renegociar los contratos mineros para asegurarse una parte más justa de los beneficios y, tema nada menor, que dichos beneficios debían utilizarse para el desarrollo del conjunto de la economía. Esto último significaba, por un lado ubicar el desarrollo general en el centro de la actividad y por otro, romper con el esquema tradicional de que la minería funcionaba solamente en función de la exportación sin derramar sobre el conjunto de la sociedad. De este modo se procuraba impedir que las transnacionales continuaran operando los emprendimientos mineros como meros enclaves de sus casas matrices.
Varios países aplicaron lo resuelto. Zambia, Tanzania, Ghana y República Democrática del Congo renegociaron contratos mineros e incluso llegaron a anular algunos.
Parecería comenzar un nuevo capítulo en la lucha contra el saqueo. Se opera para el control de los recursos estratégicos y la reorientación de las ganancias canalizada hacia el desarrollo general de los países africanos.[xvi].
La lucha contra la corrupción –otra cuestión preocupante- dejó de ser soslayada: contenido principal de la 30º Conferencia Cumbre de la UA, celebrada el pasado enero de 2018, parece indicar la voluntad política de encarar colectivamente un tema de honda incidencia.
Todo esto transcurre en un contexto de pugna por la hegemonía entre la Unión Europea y Estados Unidos principalmente contra China y donde sobrevuela la expansión militar extranjera bajo el manto de lucha contra un terrorismo promovido -la mayoría de las veces- desde el exterior de África. Hasta 1990 una de las principales preocupaciones de las potencias europeas y de EEUU era mantener a los estados africanos fuera de la órbita soviética. En el siglo XXI la gran preocupación es la opción africana por los acuerdos chinos, en busca de liberarse de su condición de dependencia.
La nueva África
Uno de los hechos estratégicos del siglo XXI es que está surgiendo una nueva África. Decía al respecto Boaventura de Souza Santos: “Y qué es la nueva África? Es un África que busca aprender las lecciones de la globalización neoliberal para recibir de ella no sólo los costes, como hasta aquí, sino también algunos beneficios. Para eso tiene que unirse para que el mundo desarrollado no la continúe dividiendo, tal y como lo hizo la geografía colonial. Está en curso un nuevo impulso de panafricanismo, más pragmático que el anterior, centrado en instituciones nuevas o renovadas, sea de ámbito continental (la Unión Africana), sea de ámbito regional…con el fin de resolver con recursos internos las crisis que ocurren (de Darfur a Kenia) y alimentándose de las victorias que nacen de la unión. En suma, África siente que es preferible caminar con los propios pies, aunque sangren, que con muletas, aunque sean de oro.”[xvii]
China no pierde el tiempo ni desaprovecha las oportunidades. Hace uso intensivo de su potencia económica, no utiliza la fuerza bruta y empieza a mostrar otros valores. El “modo Angola” como nuevo tipo de intercambio le ha permitido insertarse en el continente con una cara diferente. Hace uso también del peso internacional que le da el ser miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU desde donde puede brindar apoyo diplomático a los países desposeídos. Lo que sí exige a cambio es que se la reconozca como la única China.
[i] Sociólogo portugués, inserto en las tendencias anticapitalistas y antiglobalización neoliberal, comprometido con los países del Tercer Mundo.
[ii] Para llevar a cabo las tareas en 2008 se constituyó una empresa conjunta integrada por dos empresas estatales chinas, China Railway Engineering Company y Sinohydro, con la empresa minera estatal congoleña Gecamines. Sinohydro reparará y expandirá el suministro de agua y construirá 49 centros de distribución de agua potable, 31 hospitales cada uno con 150 camas, 145 centros de salud cada uno con 50 camas, cuatro universidades grandes, el edificio del parlamento y 20,000 casas, dos aeropuertos y dos represas hidroeléctricas. China Railway Engineering Company, por su parte, deberá construir o reconstruir aproximadamente 4.000 km de carreteras y 3.000 km de vías férreas. Gecamines se responsabiliza del control general y de la explotación minera.
[iii] Como ejemplos, desde 2001 a 2007, China ha firmado acuerdos de construcción de infraestructuras con Sudán, Angola y Nigeria a cambio de petróleo. A su vez, Guinea-Conakri ha firmado contratos de construcción a cambio de bauxita, Gabón ha hecho lo propio por mineral de hierro, Ghana por cacao y Zimbabue a cambio de cromo.
[iv] http://africaenmente.blogspot.com.uy/2016/04/como-se-hacen-negocios-en-congo.html
[v] El talón de Aquiles del gobierno congolés era esta inmensa deuda que se había generado durante el gobierno corrupto de Mobutu.
[vi] Uno de los promotores del convenio por la RDC fue un asesor de la Presidencia y destacado dirigente del partido de gobierno, llamado Katumba Mwanke. Murió el 12 de febrero de 2012 en un misterioso accidente de aviación.
[vii] https://www.reuters.com/article/us-congodemocratic-mining-china-insight/chinas-infrastructure-for-minerals-deal-gets-reality-check-in-congo-idUSKCN0PI1UB20150709
[viii] Hasta el momento primaban las regalías fiscales en beneficio de empresas transnacionales al amparo, primero del régimen corrupto de Mobutu y luego del código minero de 2002 elaborado en el marco de los programas de ajuste estructural impuesto por el FMI. Recordar que el Código de Minería de 2002 fue elaborado por el Banco Mundial para atraer inversores y no para desarrollar la RDC.
[ix] En 2008, el gobierno inició un proceso para revisar contratos… se enfrentó a varios desafíos como ser la falta de capacidad y experiencia para la renegociación de los contratos, la renuencia de algunos socios a renegociar con el gobierno, malversación de fondos, fraudes…
[x] Antes Organización para la Unidad Africana
[xi] Modelo económico por el que una empresa, por lo general ubicada en la antigua metrópoli, implanta en un país subdesarrollado empresas destinadas exclusivamente a la exportación sin mayor integración en el mercado local.
[xii] Experience of Mining Tax Reforms and Renegotiation of Mining Contracts. The case of the Democratic Republic of Congo, Third World Network-Africa, 2017 http://twnafrica.org/Tax%20Reform%20Congo.pdf
[xiii] El primero de cuatro se realizó en 1975 en Lomé, capital de Togo
[xiv] Tratado de intercambio comercial y de asistencia firmado en el 2000 entre la Unión Europea y 78 estados de África, el Caribe y del Pacífico (ACP) que fueron colonias europeas. Se firmó en Cotonú, Benin.
[xv] www.consilium.europa.eu/es/policies/eu-africa/
[xvi] Por eso molestaban mandatarios como Joseph Kabila y Robert Mugabe.
[xvii] África vuelve provinciana a Europa, Boaventura de Sousa Santos, 24-01-2008 http://www.rebelion.org/noticia.php?id=62256
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