Al calor del debate electoral se ha propuesto crear un ministerio para las cuestiones ambientales. Este cambio implica abandonar el formato actual mixto del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), donde por un lado las cuestiones de vivienda pasaría a otra cartera más afín a la cuestión, y por el otro se nacería un Ministerio del Ambiente, incluyendo el ordenamiento territorial. Hacia esa posición apuntan el Partido Independiente y el Partido Nacional.
El entrevero presente
Para analizar esta cuestión es inevitable entender el entrevero en que está inmersa la institucionalidad y gestión ambiental del Uruguay. Se la puede caracterizar como esencialmente bicéfala. De un lado hay muchas competencias dentro del MVOTMA como casi todos saben, a cargo por ejemplo de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), así como en agua y ordenamiento territorial (que son otras dos direcciones nacionales). De otro lado, es menos conocido que muchas cuestiones ambientales críticas en realidad están dentro del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). En lugar de intentar resolver esto, la administración Vázquez lo empeoró creando una secretaria presidencial en temas ambientales.
El actual MVOTMA maneja asuntos como la protección de la fauna y flora, las evaluaciones ambientales, agua, ordenamiento del territorio y cambio climático. Dentro del actual MGAP están los controles ambientales sobre el suelo y el agua (Dirección General de Recursos Naturales), sobre los recursos en cursos de agua, lagunas, costas y mares (Dirección Nacional de Recursos Acuáticos – DINARA), la gestión del monte nativo (dentro de la Dirección General Forestal) y hasta una unidad sobre cambio climático.
Tener dos “cabezas” institucionales tiene consecuencias negativas. Una es que las vías burocráticas están reñidas con la dinámica ecológica; por ejemplo, la contaminación por agroquímicos de a ratos estaría dentro del MGAP y en otros momentos del MVOTMA. Otra es que se vuelve casi imposible construir políticas de estado en materia ambiental, ya que parte de los monitoreos y controles descansan por ejemplo en DINAMA, mientras que el MGAP apuesta a una intensificación productiva que en parte origina impactos ambientales, aunque se evalúa a sí mismo. Lo mismo ocurre con duplicaciones, como la del cambio climático. El más claro ejemplo que esta bicefalia no funciona adecuadamente es que la calidad ambiental en el medio rural no ha mejorado, sino que empeoró.
Tal vez con la esperanza de lidiar con estas contradicciones, el presidente Vázquez creó una Secretaría en Ambiente, Agua y Cambio Climático. Se agregó de ese modo otro elemento, aunque de una relevancia muchísimo menor en comparación a los ministerios. La secretaría presidencial no tiene control parlamentario, y sus competencias nada agregan ya que todas ellas existen dentro de los ministerios o el gabinete. No puede escapar a nadie que esa nueva repartición presidencial es en realidad un síntoma de la incapacidad del Ejecutivo de coordinar las políticas entre los ministros. Es por ello que no puede sorprender que exista un consenso en los programas de Mieres, Talvi y Lacalle Pou, en anular esa secretaria. Las bases programáticas del Frente Amplio (FA) no mencionan la cuestión.
La creación de un ministerio
El Partido Independiente (PI) y los blancos con Lacalle Pou (PN) dan un paso más y proponen crear un Ministerio del Ambiente. En cambio, en el programa de Ciudadanos del Partido Colorado (PC) se apunta a fortalecer a la DINAMA. En las Bases Programáticas del FA, en el capítulo ambiental hay una sección de “transformaciones institucionales”, pero que en realidad no ofrece un análisis ni propuestas sobre la institucionalidad; sólo dice, por ejemplo, que es necesario el “fortalecimiento” para “continuar” con la “jerarquización” de las políticas ambientales.
La creación de un ministerio específico para la temática ambiental sería acompasar lo que sucede a nivel internacional. En América del Sur, en la actualidad hay cuatro países sudamericanos que cuentan con un ministerio de ese tipo (Brasil, Chile, Ecuador y Perú); y otro con una cartera muy similar (Ministerio de Ambiente y Agua en Bolivia). Los ministerios del ambiente asociados al “desarrollo sostenible” están presentes en Colombia y Paraguay; en Argentina era una secretaría con ese mismo cometido, fue elevada a ministerio por Mauricio Macri, aunque la volvió a degradar). Finalmente, en Venezuela, bajo la presidencia Maduro se conforma el Ministerio del Poder Popular para el Ecosocialismo. Se puede ver que prevalece el modelo de una secretaría de estado específica ambiental; los viejos ministerios “mixtos”, como el uruguayo, se han dejado de lado.
enseguida debe considerarse cómo se atiende la problemática institucional actual. En el caso del PI, su fundamentación es, al menos incompleta en ese aspecto. Su énfasis está en anular la secretaria presidencial, y se crearía un ministerio ambiental con las secciones que hoy están en el MVOTMA. Pero no le hinca el diente a los temas ambientales que están dentro del MGAP, a pesar que eso es justamente lo que genera los conflictos. El Ministerio del Ambiente que defienden los liderados por Pablo Mieres nacería chueco y no resolvería las contradicciones con el MGAP.
El programa de Lacalle Pou también propone crear un Ministerio del Ambiente pero hace otro recorrido. Reconoce las superposiciones, descoordinaciones y conflictos en temas ambientales entre el MVOTMA, el MGAP y otras reparticiones, y por ello responde de mejor manera a los problemas actuales. El ministerio que parece resultar de sus explicaciones pasa por fusionar áreas del MVOTMA y del MGAP para anular la bicefalia. Es también una propuesta más detallada que las otras, y además se adentra en varias de las cuestiones urticantes, como admitir que los planes de uso de los suelos no son suficientes o proponer que se declare emergencia ambiental para la situación del agua.
En cualquiera de los dos casos, estas proposiciones tienen una enorme ventaja: crear ese ministerio no implica nuevos cargos ni aumentos en el gasto estatal. Es un reordenamiento de lo que ya existe, y al mejorarse la coordinación y anular actividades superpuestas, es posible que incluso permita ahorros.
Un paso más
Estas propuestas desde la oposición alimentan un debate muy importante para las políticas ambientales del Uruguay. Sin duda es urgente resolver la bicefalia actual, y la creación de un Ministerio del Ambiente que agrupe todos los sectores debe ser apoyada. Pero a la vez se debe admitir que buena parte de esta discusión es de fines del siglo XX, cuando proliferaron ese tipo de ministerios en varios países. Es posible dar unos pasos más, y ser capaces de mayores innovaciones para enfrentar los desafíos ambientales del siglo XXI. No sólo lidiamos con problemas ecológicos más complejos y graves, como la contaminación de las aguas, sino que es indispensable una delicada sintonía fina con el sector agropecuario para asegurarle sus actividades productivas pero acompasadas con la calidad ambiental.
En ese sentido, es oportuno compartir algunas otras ideas. ¿Cómo sería un ministerio del ambiente para el siglo XXI? ¿Y en Uruguay? Mi respuesta es que debería ser una cartera con cuatro áreas claramente delimitadas. La primera es ambiental, incluyendo temas tales como la conservación de la biodiversidad, la gestión territorial, los recursos acuáticos, etc. En esta área están las competencias ambientales que hoy posee el MVOTMA junto a las de recursos naturales y acuáticos, y bosque nativo del MGAP. A todo esto se la debe sumar el control de agroquímicos que actualmente maneja el MGAP (dentro de la Dirección General de Servicios Agrícolas). Estos están en el centro de muchos debates, y lo que ocurre con aplicaciones de herbicidas o fertilizantes, las consecuencias sobre las aguas, o la muerte de las abejas, muestran que deberían ser tomados por la futura cartera ambiental.
La segunda se debería enfocar específicamente en el agua, desde la calidad del agua potable a la administración del riego. Aquí se debe trabajar con enfoque de cuenca, y por lo tanto se suman componentes territoriales. Además, debería revisarse el vínculo con OSE, la que no solo debe proveer agua potable sino que además maneja el saneamiento en el interior. Esos cometidos son mucho más delicados que los de una empresa comercial. Por ello merece la pena considerar la propuesta del PN de establecer un control y coordinación más directa, y eso debe estar en manos de este nuevo ministerio.
Muchos contaminantes, sean de origen agropecuario, industrial o urbano, no sólo afectan suelos y aguas, sino que ponen en riesgo nuestros alimentos; si el agua que usamos en nuestras casas está comprometida, eso afecta inmediatamente los alimentos. Es así que estamos en una situación donde la calidad ambiental es inseparable de la calidad de los alimentos. Eso amerita que la tercera área de competencia del nuevo ministerio deberían ser los aspectos ambientales de los alimentos. Por lo tanto, las exigencias y controles de calidad e inocuidad de alimentos para humanos y animales de la Dirección de Servicios Agrícolas del MGAP, así como algunas competencias del MSP, deberían pasar a la futura cartera ambiental. Del mismo modo debería analizarse revisar las competencias municipales en este asunto.
La tercera área debe estar enfocada en las evaluaciones ambientales. Estas incluyen los actuales estudios ambientales de la DINAMA, a los que deben sumárseles evaluaciones territoriales regionales cubriendo más de un departamento o cuencas, y evaluaciones sectoriales, como por ejemplo, los efectos ambientales en toda la cadena de la forestación-celulosa.
Finalmente, el cuarto componente de acción debe ser el cambio climático. En este caso se pueden fusionar las unidades que en esta temática actúan por un lado en el MVOTMA y por el otro en el MGAP.
Estos cambios tampoco aumentan el gasto o los cargos. Pero pueden ser una contribución decidida a mejorar la institucionalidad y política ambiental. Más allá de estas opciones, lo que está claro es que no hacer nada solo empeorará la situación ecológica del país.
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